根据国务院互联网金融风险专项整治工作部署,人民银行于2017年1月制定了非银行支付机构(以下简称支付机构)“断直连”和备付金集中存管制度,并在两年内稳步实施。

上述制度推动支付机构逐步回归小额、快捷、便民的本源,促使整个行业向业务创新、技术创新和服务创新的方向转型发展。

其中,备付金集中存管制度是推动支付行业回归支付服务本源的必然要求,有助于切实保障消费者权益,防范化解金融风险。

一、备付金集中存管制度出台背景

2010年,人民银行发布《非金融机构支付服务管理办法》,对非金融机构开展支付业务实施许可管理。自此,我国非银行支付服务行业进入了一个高速增长、持续创新的阶段,尤其是以移动支付、网络支付、条码支付等为代表的新兴支付方式和支付技术蓬勃发展,在全球范围内产生了广泛影响。

保障客户备付金安全一直是人民银行支付机构监管工作的重中之重。

2013年6月,人民银行发布《支付机构客户备付金存管办法》,对客户备付金存放、归集、使用、划转等存管活动做了严格规定,明确了备付金存管银行的监督责任。

但随着市场快速发展,作为支付机构预收客户待付货币资金的客户备付金规模不断扩大,支付机构违规经营、挪用占用备付金等行为不断发生,相关风险逐步暴露。

一是部分支付机构违规挪用客户备付金,甚至为网络赌博等违法活动提供通道,损害消费者合法权益。

二是许多支付机构追求以扩大客户备付金规模赚取利息收入,不断偏离支付服务主业,创新动力不足。

三是部分支付机构以备付金存款为条件在银行间进行价格谈判,利用利息收入开展交叉补贴,一定程度上造成支付服务市场的无序和混乱,破坏了公平竞争的市场环境。

四是部分支付机构通过多头开立账户,利用客户备付金在上百家商业银行间办理跨行资金清算,变相行使清算组织甚至央行的跨行清算职能,推高了信用风险,不利于货币政策传导和宏观审慎管理。

为切实推动支付产业健康可持续发展,坚决守住不发生系统性风险的底线,2016年4月,国务院办公厅印发《互联网金融风险专项整治工作实施方案》,明确支付机构客户备付金应存放在人民银行或符合要求的商业银行,支付机构不得连接多家银行系统,变相开展跨行清算业务,支付机构开展跨行支付业务应通过人民银行跨行清算系统或者具有合法资质的清算机构进行。

2017 年1月,经国务院批准,人民银行印发《关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》,建立了支付机构客户备付金集中存管制度。

二、备付金集中存管制度的实施情况

人民银行综合考虑支付机构客户备付金的存放情况、支付机构的业务开展模式、网联清算平台的建设进度等因素,为避免引发市场振荡,确定了分步实施集中存管的工作思路。

2017年4月17日,开展备付金首次交存人民银行工作,交存比例为平均20%。2017年12月,人民银行印发《关于调整支付机构客户备付金集中交存比例的通知》,将交存比例提高至平均50%,从2018年2月至4月分步完成。2018年6月,人民银行发布《关于支付机构客户备付金全部集中交存有关事宜的通知》,自2018年7月起逐月提高交存比例,至2019年1月实现客户备付金100%集中交存。

两年来,人民银行协调238家支付机构、513家银行业金融机构、网联清算有限公司和中国银联股份有限公司等形成合力,稳步推进备付金集中存管政策落地:

一是支持支付机构依托网联清算平台或银行卡跨行转账系统开展跨银行支付业务,顺畅集中存管业务流程;

二是密切关注市场影响,逐步提高交存比例,灵活开展公开市场操作,对冲集中交存对流动性的影响。

在各方密切配合下,人民银行按计划圆满完成备付金集中存管工作。

三、备付金集中存管制度实施效果

自客户备付金集中存管政策和相关措施实施以来,商业银行和支付机构普遍积极配合,部分支付机构甚至提前数月完成工作。在分步实施策略的推动下,支付机构不断推进业务转型,加大创新力度,提升服务水平,支付产业呈现更为健康平稳的发展态势。

支付服务市场平稳发展,业务持续增长。支付机构业务保持快速增长态势,客户备付金集中存管政策未对市场发展造成冲击。2018年,支付机构业务规模达5 890.01亿笔、243.84万亿元,同比分别增长84.46%、43.91%。

有效防范备付金挪用风险,重塑支付清算市场秩序。备付金集中存放并通过清算机构实时监测资金动向,改变备付金分散存放和多头管理的状况,简化了交易链路,提高了交易透明度,有效遏制了备付金挪用风险。同时,也为一些重点经济案件提供了侦破线索,也为健全反洗钱和反恐怖融资监测机制发挥了重要基础作用。

促进支付机构提升创新能力,加速转型升级。有效推动支付机构摒弃 “吃利差”盈利模式,向业务创新、技术创新和客户服务创新方向转型发展,逐渐进入良性可持续发展模式。

如技术能力较强的大型支付机构通过应用近场通信(NFC)、生物识别和人工智能等新技术,推动闪付、卡码合一等新业务,不断寻找新的盈利点。

部分支付机构积极拓展新业务场景,在跨境支付领域提升服务水平,便利跨境电商进出口业务,更好地服务于实体经济。

维护市场公平竞争环境,促进市场健康持续发展。通过备付金集中存管并提供统一、公共的资金清算服务,显著降低机构间互联互通成本,遏制了部分支付机构通过备付金存款压低通道费率、利用备付金利息进行交叉补贴等不公平竞争行为,使中小机构赢得了更多业务,成本更低,实现了互联互通、公平竞争。

下一步,人民银行将秉承“支付为民”理念,风险整治与制度建设并举,不断加强和改进监管工作,营造公平竞争环境,引导支付机构回归小额、便民本源。

一是夯实制度基础,抓紧修订《非银行支付机构客户备付金存管办法》,适应备付金集中存管后的市场发展需要。同时,加快推进出台《非银行支付机构条例》,按照业务实质完善监管框架,避免监管真空和套利,引导市场主体将更多力量投入加强创新和改进服务。

二是稳步推进支付机构风险专项整治工作,探索建立支付机构全生命周期监管框架,指导清算机构、备付金银行做好备付金监测工作,充分利用大数据技术,建立健全备付金事前、事中、事后监管机制,完善备付金信息核对校验机制,坚决守住备付金安全底线。

“备付金集中存管”的前世今生

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